Mise en place d'une prohibition internationale
La Chine fut le premier pays au monde à prohiber la consommation d’une substance psychotrope. La consommation d’opium était pourtant traditionnelle et ancestrale dans le pays. Elle était régulée par les coutumes familiales de partage et aussi par les faibles quantités disponibles sur le territoire qui entraînaient un coût élevé du produit. L’opium était un luxe, une rareté. Mais la situation change lorsque les Anglais, colonisateurs de l’Inde, s’avisent qu’ils peuvent, pour un coût modique, y cultiver le pavot et l’importer en Chine, où ils possèdent quelques « comptoirs ». Déplacer de quelques centaines de kilomètres vers l’est une caisse chargée d’opium suffit pour que sa valeur marchande soit multipliée par 10 ou 20. Les Anglais ne se priveront pas de tirer les meilleurs profits de ce lucratif commerce. La Chine tente de l’empêcher en taxant fortement l’importation du produit. Mais les Britanniques n’entendent pas se laisser ainsi dicter des limitations de leurs profits. Ils déclenchent une guerre (la guerre dite de l’opium) qui aboutira à la cession de Hong-Kong à la Grande- Bretagne et qui, surtout, contraint la Chine à ouvrir son marché national aux importations anglaises. Dans une sorte de volte-face économique, la Chine va développer abondamment la culture du pavot sur son propre sol, ce qui entraînera une baisse des prix et une augmentation très importante de la consommation. En 1906, la consommation d’opium y est si développée qu’elle en vient à constituer un problème de santé publique.
Dans les fumeries d’opium, on trouve des hommes allongés, les yeux mi-clos, qui rêvent, extatiques, absents. L’usage prolongé de l’opium entraîne des modifications physiques : « L’opium corrompt la chair et le sang jusqu’à ce que la peau pende et laisse voir les os comme les articulations de bois d’un pantin lamentable. Lorsque le fumeur a mis en gage tous ses biens, il en fait autant avec sa femme, il vend ses filles », écrit John Thomson dans The Land and The People of China en 1896. Et nous avons vu plus haut comment ce tableau s’enrichissait aussi du portrait alors naissant du toxicomane.
Les premières lois contre les stupéfiants
Le 20 septembre 1906, un édit interdit la consommation d’opium en Chine. C’est la première étape d’un processus qui va, par la suite, se généraliser au monde entier et qui, s’étendant à d’autres substances, en viendra, quelques décennies plus tard, à concerner également les amphétamines. Les États-Unis sont attentifs aux conséquences de la politique de prohibition dans laquelle la Chine s’est engagée. Ils connaissent, eux aussi, une forte progression de la consommation de morphine.
Ils vont tenter d’obtenir une généralisation de l’interdiction décidée unilatéralement par la Chine. Pour cette occasion, la médecine et la religion vont faire alliance : le Dr Hamilton Wright d’un côté, le révérend Charles Brend de l’autre, vont, par leurs efforts conjugués, engager les États-Unis puis le reste du monde, à la suite de la Chine, dans la voie de la prohibition. Ce sont eux qui, par leur infatigable activité, vont convaincre que le problème est mondial, qu’il doit être traité par des conférences internationales réunissant experts et politiques et que les conférences devront déboucher sur des législations nationales cohérentes entre elles afin d’éviter que leur disparité ne génère des situations propices aux trafics illicites. Il faut, expliquent Wright et Brend, développer les arguments à l’appui du point de vue prohibitionniste et surtout les répéter, exercer une sorte
de pédagogie diplomatique, dont les conférences internationales constitueront la récapitulation générale. Ces conférences et les traités qui les concluront vont rythmer la mise en place d’une régulation qui s’étendra sur près de trois quarts de siècle.
La première conférence internationale destinée à évaluer l’opportunité d’une prohibition mondiale de la consommation de substances psychotropes se tient à Shanghai en février 1909. Deux positions y sont défendues qu’on retrouvera dans toutes les conférences ultérieures : celle des prohibitionnistes (la Chine, soucieuse de trouver des alliés dans le combat qu’elle a entamé, les États-Unis soucieux de traiter un problème qui prend de l’ampleur sur leur territoire), celle des antiprohibitionnistes, soucieux surtout des intérêts du commerce : la Grande-Bretagne et, dans une moindre mesure, la France.
La conférence ne débouchera sur rien de concret, sinon sur la décision de tenir une seconde conférence qui se réunira à La Haye, en décembre 1911. Cette fois une convention est votée : les pays signataires s’engagent à adopter une législation pour contrôler la production, le commerce et l’usage de l’opium, de la morphine, et de la cocaïne. Le révérend Charles Brend, qui présidait la conférence, et Hamilton Wright, qui conduisait la délégation américaine, sont satisfaits. La convention votée lors de la conférence de 1911 marque leur premier succès. La liste des substances prohibées est d’ailleurs susceptible d’être allongée. En 1914, et autant pour unifier les règles des États de l’union (une trentaine d’États avaient déjà adopté des mesures restrictives) que pour honorer la convention de La Haye, les États-Unis votent la première loi prohibitionniste fédérale : le Harrison Narcotic Act. Cette loi réprime sévèrement la circulation des stupéfiants dont elle limite l’usage légal aux seules nécessités médicales.
En Europe, la consommation d’opium s’est développée à la faveur du succès des modes orientalistes. En France, la loi de 1916 sur les stupéfiants est votée sans débat. Il est difficilement tolérable, explique-t-on, que pendant que des soldats sont tués ou blessés sur le front ceux qui ont la chance de ne pas y être s’enivrent de substances qui les propulsent hors du réel. Morphine et cocaïne sont présentées comme des « poisons allemands ». L’ennemi en organise la propagation. Et, même si ce n’est pas le cas, cela revient au même, puisque ce même ennemi est le principal bénéficiaire de l’opération. La loi inspira à Antonin Artaud de célèbres imprécations :
Monsieur le législateur de la loi de 1916, agrémentée du décret de juillet 1917 sur les stupéfiants, tu es un con. La loi sur les stupéfiants met entre les mains de l’inspecteur-usurpateur de la santé publique le droit de disposer de la douleur des hommes ; c’est une prétention singulière de la médecine moderne que de vouloir dicter ses devoirs à la conscience de chacun.
L’ingrédient patriotique est ici, comme dans toutes les premières lois nationales sur les stupéfiants, déterminant. Le toxicomane n’est pas seulement un être qui a accéléré de manière désordonnée le processus de sa destruction naturelle mais aussi un être qui, incapable des plus élémentaires instincts de survie patriotique, cherche des moyens d’échapper à sa responsabilité. Le drogué devient une sorte d’épouvantail social : en étant ce qu’il faut éviter d’être il indique plus clairement ce qu’il faut être. En s’attirant la honte du parasite il est, en un sens, instructif. Aucune dimension compassionnelle, donc, dans cette attitude. Ce n’est que vers la fin des années 1960 qu’on cherchera à comprendre, à accueillir, à soigner les toxicomanes.
Lorsque la Société des Nations est créée, en 1920, ses textes fondateurs mentionnent explicitement, comme l’une des missions qui lui reviennent, la lutte contre la drogue et l’établissement d’un régime de prohibition mondiale. De fait, la prohibition de la drogue au XXe siècle sera un thème suprapolitique. Ainsi, les pays les plus opposés politiquement, l’Allemagne nazie, l’Italie fasciste, le bloc soviétique, la Chine impériale comme la Chine populaire ont défendu une politique prohibitionniste en matière de drogue. Les généraux populistes autoritaires de l’Amérique du Sud et les anticolonialistes africains sont tous, au moins dans leurs déclarations, favorables à une prohibition des drogues. Les premiers ministres libéraux soutiennent la prohibition de la même façon que les monarchies modérées. Les religieux, les nationalistes, les impérialistes, les leaders syndicaux. Tous, à un moment ou à un autre, soutiendront la politique antidrogue. Mais à d’autres moments aussi, ces mêmes régimes s’opposeront à une prohibition.
Aux Etats-Unis, c’est en 1930 que la prohibition des drogues est nettement distinguée de celle de l’alcool (au moment où prend fin la période dite « de prohibition » qui touchait pareillement l’alcool). Un bureau spécifique est créé : le « Federal Bureau of Narcotics ». Harry Anslinger en est nommé directeur. Il le restera pendant plus de trente ans. Il jouera, à ce titre, un rôle central dans la mise en place et dans l’évolution de la politique prohibitionniste des États-Unis.
Conférence de 1936
En 1936, nouvelle conférence internationale, nouvelle convention. Elle encourage les pays signataires à « réprimer sévèrement, en particulier au moyen de l’incarcération ou d’autres moyens de privation de liberté » les actes liés au trafic de stupéfiants. Il s’agit là d’un changement important : jusqu’ici, les conférences internationales avaient pour but de réglementer, afin de les restreindre, les activités liées à la production et à la diffusion de certaines substances. Il s’agit maintenant d’une pénalisation. À partir de 1936, la détention, l’usage de drogue et, a fortiori, le trafic de drogue deviennent des crimes internationaux. Cette orientation est due en grande partie à la position américaine alors représentée par Harry Anslinger qui défend l’idée d’une politique de prohibition répressive intransigeante.
Anslinger combat, avec une efficacité redoutée de ses adversaires, ceux qui préconisent une sensibilisation aux risques en poursuivant de ses sarcasmes leur côté angélique. L’une des difficultés que va rencontrer Anslinger, dans son combat prohibitionniste, est le fait que les substances visées ont un usage médical reconnu. La morphine permet de soulager les douleurs de certains patients. Il va donc falloir introduire une subtilité délicate à mettre en œuvre sur le plan juridique : les mourants auront le droit à la morphine, les vivants se la verront interdire. C’est alors qu’apparaissent les « tableaux » de substances contrôlées. Les substances ne seront plus simplement interdites, elles seront placées dans un certain « tableau » en fonction de leur usage médical. La cocaïne apparaîtra dans le tableau des substances sans usage médical, la morphine dans celui des substances non dépourvues d’intérêt médical.
C’est aussi lors de cette conférence que les représentants médicaux vont commencer à jouer un rôle important. Ils insistent sur la capacité du médecin à évaluer au mieux les intérêts du malade. Le corps, n’est-ce pas là l’affaire des médecins ? Est-ce à la politique de décider si un cancer en phase terminale est ou non douloureux ? Est-ce à elle de dire dans quel cas l’usage de telle substance est abusif? Tout cela doit, à l’évidence, se régler au cas par cas, en examinant de près les situations singulières. Et tel est le rôle, précisément, du médecin.
La distinction entre usage médical légitime et usage dit récréatif finira par s’imposer, de même que l’idée selon laquelle il faut, en premier lieu, parvenir à contrôler le trafic. Très vite, les deux positions (pro- et antiprohibition) vont se superposer aux intérêts économiques des pays : toutes les substances concernées par les prohibitions sont, à l’époque, d’origine végétale (les amphétamines ne sont pas concernées par ces interdits). On se trouve ainsi en face d’une géographie binaire. Il y a, d’un côté, les pays qu’on appellera « producteurs » (pays dont une partie de l’économie repose sur la production de ces substances). Ces pays sont opposés à toute prohibition. Il y a de l’autre côté, les pays qu’on appellera « consommateurs » qui n’ont pas de production propre et qui importent, par conséquent, ce qu’ils consomment. Ces pays sont majoritairement favorables à une prohibition.
Les pays producteurs insistent sur le fait que ces substances qu’on appelle des drogues sont d’un usage ancestral et que la science moderne n’a nullement prouvé de façon convaincante leur nocivité. Et, à supposer que quelques signes alarmants aient pu être constatés ici ou là, comment expliquer que tant d’humains pendant tant de siècles aient consommé ces substances sans avoir manifesté les signes de dégénérescence qui auraient dû, à suivre l’argumentaire des États prohibitionnistes, inévitablement les conduire à leur perte ? En guise de réponse, les États favorables à une prohibition se contentent de dresser un tableau terrifiant des effets de la drogue sur leurs populations. Le portrait du toxicomane, qui a été évoqué un peu plus haut, figure en bonne place dans ces tableaux.
La convention unique sur les stupéfiants
Après la Seconde Guerre mondiale, l’Organisation des Nations Unies, qui a remplacé la Société des Nations, se dote d’une cellule d’étude pour les questions liées aux stupéfiants : la Commission on Nar- cotic Drugs (CND). En janvier 1961, la CND réunit 73 délégations représentant autant de pays à New York pour établir une nouvelle convention. Il s’agit de rassembler en un seul document l’ensemble des textes qui traitaient de la question des stupéfiants et qui ont été signés chacun par un nombre variable d’États. Ces négociations vont déboucher sur un traité qui constitue encore aujourd’hui la base du régime de contrôle de la production et du trafic de stupéfiants : la convention, dite unique, sur les stupéfiants.
Au cours des années 1960, les amphétamines ne sont pas considérées comme des stupéfiants mais seulement comme des molécules aux effets psychoactifs signalés. Plusieurs pays ont adopté des mesures, en général dans le but de les placer sous contrôle médical. À côté du concept devenu traditionnel de « pays producteur de drogue », on voit alors apparaître un nouveau concept, celui de « pays préparateur de drogue » qui désigne les pays dans lesquels on trouve des laboratoires capables d’effectuer les transformations chimiques nécessaires à l’obtention de drogues de synthèse.
Dans les conférences internationales sur les stupéfiants, on avait vu jusqu’ici s’opposer les pays producteurs aux pays consommateurs de drogues. C’était, le plus souvent, le point de vue des seconds qui finissait par faire autorité. Avec la question des amphétamines et pour la première fois, la situation change. Car les pays traditionnellement consommateurs, les pays développés, sont aussi les pays préparateurs de drogues de synthèse. Jusque-là, ils sont parvenus à imposer de sévères restrictions aux pays producteurs de drogues traditionnelles. L’apparition de drogues de synthèse va permettre aux pays producteurs de réclamer un traitement équivalent à celui qu’on leur a imposé. Et ainsi, les amphétamines seront, pour eux, une occasion de modifier un rapport de force qui, jusqu’alors, leur était constamment défavorable.
Pour éviter qu’on ne leur impose une interdiction, les pays préparateurs de drogues de synthèse vont recourir précisément aux arguments que développaient jusqu’ici les pays producteurs de drogues traditionnelles : l’effet nocif des substances de synthèse n’est pas scientifiquement prouvé, expliquent-ils. Or, une molécule ne peut pas être soumise à un contrôle et moins encore à une régulation pénale si sa toxicité n’a pas été démontrée. De plus, c’est empiéter sur la souveraineté des nations que de vouloir dicter une politique globale pour l’ensemble des États, etc.
Et, finalement, ultime argument, les pays préparateurs de substances synthétiques affirment qu’on ne peut mettre sur le même plan les drogues traditionnelles, haschisch, opium, cocaïne et les drogues de synthèse. C’est tout particulièrement les amphétamines qu’ils prennent comme exemple. Elles sont, explique-t-on, une conquête de la chimie moderne et non le legs douteux d’un ancestral hasard végétal. Il s’agit de substances de qualité contrôlée produites par une industrie de pointe. Fabriquées par des firmes possédant une expertise reconnue en matière sanitaire, proche, de surcroît, du milieu médical, leur production offre toutes les garanties de qualité. Les psychotropes de synthèse devaient donc être distingués des drogues et traités différemment.
On rappelle à cette occasion le rôle qu’ont pu jouer ces substances au cours du dernier conflit mondial et on fait observer qu’aucune armée au monde n’a encore décidé de joindre au paquetage de ses soldats une réserve de haschisch (ce qui n’est peut-être pas tout à fait exact si on se souvient de l’usage que faisaient de cette substance les disciples d’Hassan Sabbah), tandis que, pour les amphétamines, c’est monnaie courante.
On rapporte aussi le témoignage de psychiatres qui soulignent le bénéfice que leurs patients ont pu tirer de l’usage d’amphétamines. Bref, on refuse d’abord d’assimiler amphétamine et drogue. Il ne s’agit nullement, explique-t-on, du même problème. Leurs effets médicaux les placent manifestement du côté de la science et du progrès. De plus, interdire la production légale n’est-ce pas, à coup sûr, ouvrir le chemin d’une production illégale ? Une production qui, certainement, ne répondrait pas aux exigeants critères de qualité que l’industrie pharmaceutique seule avait su développer ? Non, conclut-on, il ne fallait pas interdire ces substances. Dans ces discussions, on n’évoque pas ou peu le potentiel de profit que les sociétés pharmaceutiques s’étaient ouvert avec ces produits, mais chacun comprend que cette question est au cœur des discussions. Il s’agit de préserver un marché.
Harry Anslinger, le plus résolu des prohibitionnistes quand il s’agissait des drogues traditionnelles, fera son possible pour ralentir le contrôle des psychotropes de synthèse. Les amphétamines, explique-t-il, ne sont pas des drogues : ce n’est pas dans les ghettos, dans la rue, que se situent ses principaux sites de consommation. La plupart des pilules sont consommées par des hommes d’affaires, des étudiants, des médecins, des camionneurs, des athlètes. Ceux qui font de l’amphétamine un produit injectable en intraveineuse représentent une infime minorité de la population consommatrice. La plupart des pilules sont prescrites par des médecins. Et, comme les preuves d’un trafic touchant ces substances n’étaient pas décisives, il était clair, pour Anslinger, que la question ne relevait pas d’une assemblée qui n’avait pour mission que de s’intéresser aux problèmes créés par les trafics clandestins.
Mais les pays producteurs de drogues traditionnelles restent insensibles à ces arguments. Quelle différence y a-t-il, en effet, font-ils observer, entre un cocaïnomane et un amphétaminomane ? Les principaux intéressés, eux-mêmes, savent très bien passer d’une drogue à l’autre lorsque la pénurie de l’une d’entre elles les y contraint. Ils cherchent les mêmes sensations, ils trouvent les mêmes effets dans les deux cas. Pourquoi la cocaïne devrait-elle, seule, être interdite ? On fait aussi remarquer que certains narcotiques n’avaient pas, de leur côté, été impliqués dans des trafics démontrés avant d’être frappés d’interdiction, ce qui ne les avait pas empêchés de figurer au nombre des substances prohibées. La discussion s’éternisait. On ajourna la question.
Mais elle va resurgir vers le milieu des années 1960. Car les arguments des antiprohibitionnistes se trouvent alors mis à mal par une série de faits survenus dans l’intervalle. Il devint évident que les amphétamines avaient des propriétés addictives, qu’elles pouvaient être à l’origine de pathologies et qu’elles jouaient un rôle dans certains comportement violents et difficilement contrôlables (nous l’avons vu un peu plus haut). Enfin et surtout, l’un des pays qui prônait jusque-là une politique plutôt libérale en matière de drogue, la Suède, avait, en quelques années, entièrement changé de position et réclamait maintenant avec force une prohibition internationale des amphétamines.
Cette évolution de la position de la Suède fut décisive. Suivons un peu la façon dont elle s’est décidée. Nous allons voir que le recours à l’autorité de la science y fut déterminant, mais dans des conditions telles qu’on est conduit à s’interroger sur la nature de cette autorité et sur son rôle dans l’élaboration d’une biopolitique.